Este artículo muestra la evolución histórica, la transformación del riesgo y ofrece la propuesta de un nuevo modelo de gobernanza supraterritorial: un sistema convergente para el siglo XXI.
Autores: José Julián Isturitz. Doctor en derecho público global por la UAB. Profesor Universidad Isabel 1ª en materia de seguridad y emergencias y Eduardo Montero Viñuales. Doctor en seguridad humana por la UAB. Investigador colaborador del Grupo de Investigación en Asistencia Prehospitalaria y Desastres (GIAPREDE) del Instituto de Investigación Sanitaria del Principado de Asturias (ISPA)
Publicación: Web OPRA www.opra.info • 5 de agosto de 2026
Introducción: un sistema en transición
La gestión de emergencias en España ha experimentado, en las últimas décadas, una transformación profunda condicionada por factores históricos, políticos, sociales y tecnológicos. Desde los primeros intentos de organización en el siglo XIX hasta la consolidación de un sistema nacional en el siglo XXI, el país ha transitado desde modelos centralizados y reactivos hacia estructuras descentralizadas, complejas y crecientemente colaborativas. Sin embargo, esta evolución no ha sido lineal ni plenamente coherente: persisten tensiones competenciales, fragmentación operativa y una cultura de seguridad insuficientemente asentada.
El cambio en la naturaleza de los riesgos -de emergencias industriales imprevisibles a fenómenos naturales y socioambientales recurrentes y prolongados- obliga a repensar el modelo vigente. En este contexto, surge la propuesta de avanzar hacia agencias de emergencias con autoridad única, gobernanza dual y capacidad supraterritorial, capaces de integrar recursos civiles y militares bajo estándares comunes y plataformas tecnológicas compartidas. Este artículo analiza la evolución del sistema español, sus debilidades estructurales y las claves para un nuevo modelo organizativo orientado a la anticipación, la resiliencia y la participación ciudadana.
Evolución histórica y marco normativo: de la centralización a la complejidad
· Raíces históricas y primeras estructuras
El antecedente más remoto de la protección civil española se encuentra en la Constitución de Cádiz de 1812, que mencionaba las Milicias Nacionales como fuerza cívico-militar. Aunque rudimentario, este marco reflejaba la preocupación por la seguridad colectiva en un contexto de inestabilidad política. La Constitución de 1978 supuso un punto de inflexión al reconocer el derecho a la seguridad y atribuir al Estado la competencia en seguridad pública, si bien con matices interpretados por el Tribunal Constitucional.
Dos sentencias resultaron decisivas:
- STC 123/1984, que reconoció la capacidad autonómica para organizar servicios de emergencia (caso SOS Deiak).
- STC 1990, que clarificó el reparto competencial entre la Administración General del Estado (AGE) y las comunidades autónomas (CCAA).
· Desarrollo legislativo y profesionalización
La Ley de Protección Civil de 1985 introdujo los planes de protección civil y la Comisión Nacional. La Norma Básica de Protección Civil (1992, actualizada en 2023) consolidó el marco operativo, mientras que la Norma Básica de Autoprotección (2007) extendió obligaciones al sector privado. La Ley del Sistema Nacional de Protección Civil (2015) supuso un salto cualitativo al crear un sistema integrado, regular el voluntariado, establecer un régimen sancionador y crear un centro nacional de seguimiento y coordinación.
La profesionalización del sector se reforzó con:
- la Escuela Nacional de Protección Civil (1990),
- la creación del 1-1-2 como teléfono único europeo (1998),
- la implantación de Formación Profesional específica (2013),
- y los Grados Universitarios en Emergencias y Seguridad (2015).
La creación de la Unidad Militar de Emergencias (UME) en 2005 añadió una capacidad logística y operativa excepcional, especialmente relevante en emergencias de gran escala.
· Un sistema descentralizado, pero no convergente
El resultado de esta evolución es un sistema complejo, con múltiples actores y competencias distribuidas territorialmente. Aunque la descentralización ha permitido una mayor proximidad operativa, también ha generado fragmentación, duplicidades y falta de interoperabilidad. La coordinación entre AGE y CCAA sigue siendo un desafío estructural, especialmente en emergencias supraterritoriales.
Transformación del riesgo: de lo imprevisible a lo recurrente
· Emergencias industriales del siglo XX
Durante los años ochenta, las emergencias predominantes eran de carácter industrial: incendios, explosiones, accidentes aéreos y derrames químicos. Eran eventos imprevisibles, infrecuentes y de corta duración.
La respuesta se basaba en la reacción inmediata, con escasa planificación preventiva. Este enfoque generó una cultura operativa muy técnica, pero centrada en la gestión del impacto más que en la reducción del riesgo.
· Emergencias naturales y socioambientales del siglo XXI
A partir de los años 2000, emergencias como lluvias torrenciales, megaincendios forestales, erupciones volcánicas, pandemias o apagones han adquirido protagonismo. A diferencia de las industriales, estas emergencias son mas previsibles, recurrentes y prolongadas.
Requieren un enfoque basado en la prevención, la resiliencia y la planificación a medio y largo plazo.
· Nuevos riesgos emergentes
El siglo XXI incorpora amenazas adicionales, tales como: contaminación marina, calima persistente, nubes de insectos, contaminación del agua, sequías extremas, fenómenos de guerra híbrida.
Estos escenarios exigen capacidades analíticas avanzadas, tecnología predictiva y una gobernanza flexible y supraterritorial.
· Cambio de paradigma internacional
La Estrategia de Yokohama (1994) y el Marco de Sendai (2015-2030) establecen que la reducción del riesgo es más eficaz que la mera reacción. Los desastres no son solo fenómenos naturales, sino el resultado de vulnerabilidades sociales, económicas y políticas. España ha incorporado estos principios en su Estrategia Nacional de Protección Civil (2019), aunque su implementación sigue siendo desigual.
La respuesta actual: avances, límites y desafíos estructurales
· Distribución de competencias y capacidades
Las Comunidades Autónomas gestionan la mayoría de los recursos operativos y planes de situación operativa 2 (conocida como nivel 2), mientras que la Administración General del Estado (AGE) mantiene funciones estratégicas, pero su capacidad operativa supraterritorial es limitada. Esta asimetría dificulta la respuesta coordinada ante emergencias de gran escala.
· Innovación tecnológica
La incorporación de inteligencia artificial, enjambres de drones, gemelos digitales y software avanzado ha mejorado la detección y el análisis. Sin embargo, la integración real de estas herramientas en los sistemas autonómicos y estatales es todavía incipiente y desigual.
· Debilidades institucionales y culturales
En el sistema, persisten: (i) baja cultura de seguridad en la ciudadanía; (ii) una normativa dispersa, (iii) múltiples puestos de mando sin convergencia real, (iv) formación fragmentada por sectores y (v) una reactividad estructural del sistema. Además, la falta de alineamiento entre actores perpetúa vulnerabilidades y limita la eficacia de la respuesta.
Hacia un nuevo modelo: agencias de emergencias con autoridad única
· Características del nuevo modelo
Se propone la creación de agencias de emergencias como organismos autónomos, de carácter ejecutivo, profesionales, con autoridad única y gobernanza dual (civil–militar y Estado–CCAA).
Este modelo busca superar la fragmentación actual y garantizar una respuesta coherente, estandarizada y supraterritorial.
· Respuesta dual colaborativa
Para ello, la gestión de grandes emergencias debe integrar recursos civiles ordinarios (bomberos, policía, sanitarios, salvamento), así como los excepcionales (UME) todo ello mediante una interoperabilidad con protocolos comunes, plataformas compartidas y estándares unificados.
Todo ello con un pensamiento “glocal”, es decir, pensando en global y ejecutando en local, de forma que exista una base común en todo en Estado y una formación específica cercana al territorio y gestionada por cada Comunidad Autonoma/Diputación/ Ayuntamiento.
· Talento, profesionalización y liderazgo
La agencia debe contar con mandos directivos altamente formados, una acreditación y evaluación continua común y un liderazgo técnico y estratégico.
La autoridad única debe decidir sobre medidas de prevención y protección, apoyándose en la información técnica de otros organismos, pero sin subordinación operativa
· Ciencia, conocimiento y participación experta
La gestión del riesgo exige evidencia científica y datos fiables por lo que las Universidades, grupos de investigación y colegios profesionales deben integrarse en el análisis de riesgos, la evaluación de políticas, la innovación metodológica y la transferencia de conocimiento.
· Plataformas tecnológicas supraterritoriales
La interoperabilidad tecnológica es esencial para garantizar una interoperabilidad mediante plataformas comunes de datos, IA para anticipación, gemelos digitales para simulación y sistemas compartidos entre CCAA y AGE.
La ciudadanía como eje del sistema
La protección civil moderna debe situar a la población en el centro por lo que la ciudadanía debe conocer los riesgos, participar en la prevención y estar preparada para actuar.
La digitalización no puede sustituir la participación democrática. Las tecnologías deben reforzar la equidad, la transparencia y la corresponsabilidad social. La protección civil debe garantizar derechos antes del desastre, no solo después.
Conclusión: hacia un sistema convergente, profesional y resiliente
España se encuentra en un punto de inflexión. La complejidad creciente de los riesgos exige abandonar definitivamente el modelo reactivo y avanzar hacia un sistema basado en una convergencia supraterritorial, mayor profesionalización, integración tecnológica interoperable, participación ciudadana, gobernanza dual y anticipación y resiliencia.
La creación de agencias de emergencias constituye la pieza central de este nuevo modelo, capaz de mitigar, prevenir, responder y rehabilitar con eficacia y legitimidad social. Solo mediante una estructura coherente, interoperable y orientada a la ciudadanía será posible afrontar los desafíos del siglo XXI.
Artículo relacionado: Agencias de Emergencias
Entre las principales medidas de protección en interiores, se recomienda mantener puertas y ventanas cerradas, evitar actividades como fumar o utilizar aspiradoras, y limpiar las cenizas con paños húmedos, evitando barrer. La guía incluye además pautas básicas de primeros auxilios ante quemaduras.
Asimismo, Sanidad subraya la importancia de consultar de forma habitual el 
Consejos generales para todas las edades
Por su parte, el acuerdo con CAF Bizkaia permitirá la creación de una Comisión de Prevención de Accidentes, cuyo primer proyecto será la elaboración de un Protocolo de Actuación ante Incendios en Viviendas, una guía práctica que busca reforzar el papel del administrador de fincas como profesional comprometido con la seguridad, la prevención y la protección de los edificios y de las personas que viven en ellos.
Desde OPRA agradecemos el apoyo y la confianza de ambas entidades, con las que compartimos el objetivo de promover una sociedad más segura a través de la prevención.
