Todavía colea en España la discusión sobre quién tendría que haber dirigido la emergencia en la DANA de Valencia, si el Estado o la Generalitat Valenciana. Como una catástrofe de este tipo puede volver a ocurrir en cualquier momento voy a dar un repaso a la legislación existente sobre las alternativas que se presentan.
Autor: Javier Larrea. Presidente del Observatorio de Prevención de Riesgos y Accidentes
Publicación: Web OPRA www.opra.info • 7 de abril de 2025
En el artículo Las emergencias de nivel 3 en inundaciones ya expuse lo que decía la legislación vigente por lo que no lo volveré a detallar y tan solo expondré un resumen para mostrar las deficiencias de la legislación existente. (Puedes consultar la Legislación de declaración de emergencia de interés nacional al pie del artículo).
Qué dice la legislación
En resumen, tanto la legislación general de Protección civil como la referida a las inundaciones tanto del Estado como de la Comunidad de Valencia deja claro que la dirección del Plan en las emergencias declaradas de situación 0, 1 y 2 corresponde a la Generalitat Valenciana y que en las declaradas como situación 3, emergencias que habiéndose considerado que está en juego el interés nacional, la dirección del Plan corresponderá al Ministro del Interior.
La situación 3 (nivel 3), emergencia de interés nacional podrá ser declarada por el/la Ministro/a del Interior por iniciativa propia o a instancias de los órganos competentes de las Comunidades Autónomas afectadas o por los/las Delegados/as del Gobierno en las mismas.
Cómo interpretamos la legislación y qué opciones nos da
En una primera lectura parece que está bastante claro, situaciones 0, 1 y 2, la dirección del Plan corresponde a la Comunidad autónoma; en Valencia y en estas inundaciones catastróficas a la Consejera de Interior y Emergencias, porque no se ha solicitado ni declarado la situación 3 de interés nacional.
Pero, como nos han demostrado los acontecimientos, la realidad es que se ha producido un gran debate nacional sobre si se tenía que haber solicitado o declarado o no la situación 3.
En realidad, esta discusión surge cuando una emergencia pueda ser calificada como situación 3 (nivel 3) o no. Es aquí donde nuestra legislación hace agua y se nos presenta como ambivalente, pues se nos ofrecen diferentes posibilidades:
- La dirección del Plan corresponde de oficio al gobierno de la Comunidad autónoma. Todos aceptan de buen grado y se mantiene el máximo grado de colaboración posible. Ni se solicita ni se declara la situación 3.
- La presidencia de la comunidad puede decidir solicitar la declaración de la situación 3, lo que supone traspasar la dirección del Plan al ministro del Interior y este lo asume. Pero, al menos en el plano teórico también existe la posibilidad de que el ministro del Interior no acepte la declaración de interés nacional.
- El ministro del Interior decide declarar la situación 3 de emergencia de interés nacional por propia iniciativa y asumir la dirección del Plan en contra del criterio del presidente de la comunidad que habría decidido no trasladar tal responsabilidad. Sería una especie de aplicación del artículo 155 de la Constitución.
- La delegación del Gobierno en Valencia (que depende orgánicamente del Presidente del Gobierno) solicita al ministro del Interior la declaración de la emergencia de interés nacional. En esta situación se pueden presentar varias opciones: que la Generalitat esté de acuerdo, o que no lo esté, y que el Ministro lo acepte o no.
Estamos ante una legislación ambivalente sobre quién debe dirigir la gestión de la emergencia en las catástrofes. Cuando decimos que algo es ambivalente, o que existe ambivalencia, estamos refiriéndonos a una situación, un elemento o una idea respecto a que se presentan dos interpretaciones, dos valores o dos tendencias, normalmente opuestas entre sí, al mismo tiempo. Ambivalente según la RAE quiere decir que algo tiene dos interpretaciones o valores, a veces opuestos. Los sinónimos de ambivalente son ambigüedad, duda, indeterminación o confusión y desde luego no son los mejores conceptos para poder interpretar una norma que debe ser aplicada en situaciones de emergencia.
¿Se puede cambiar algo?
Así pues, me atrevo a afirmar que todas las leyes, normas y resoluciones que planteen esta ambivalencia, y todas aquellas que establezcan ese criterio de uno u otro sin fijar una jerarquía entre dos dualidades debe ser proscrita. No vamos a echar toda la culpa a los legisladores pues la DANA de Valencia ha sido el primer caso en que se ha producido esa discusión y por lo tanto se carece de práctica y experiencia. Pero en sucesivas ocasiones no podrán decir lo mismo, no podrán alegar ignorancia. Si vuelve a ocurrir sí habrá responsabilidad de unos legisladores o reglamentadores políticos y técnicos que han sido incapaces de prever que la regulación de la situación 3 (coloquialmente nivel 3) de interés nacional no dirime satisfactoriamente cuál ha de ser la decisión a tomar en una situación de emergencia ni por quién. Lo que equivocadamente se determina es una ambivalencia. Justo lo contrario de lo que cualquier responsable de emergencias sabe o debería saber sobre la gestión en una catástrofe:
- lo peor en una situación de emergencia es no tener ningún plan,
- lo segundo peor es tener dos planes.
Para nuestros gobernantes las emergencias son una asignatura María, se aprueba siempre y tiene poca importancia y para eso vale cualquiera. Quizás pueda producirse un pequeño cambio de mentalidad a partir de la imputación de la Consejera de Justicia y Administración Pública (obsérvese que ni siquiera llevaba el nombre de Emergencias en su cargo y sin embargo su sucesor ha pasado a ser conseller de Emergencias -por delante- e Interior).
En la ambivalencia de si se declara la emergencia de interés nacional, planea una doble opción o dualidad sobre cada uno de las dos posibles personas actoras potenciales responsables de la dirección de la emergencia, pues la atribución de responsabilidad depende de cada uno de ellos. Tanto el/la titular de la consejería establecida en el Plan General de Inundaciones como en el Plan autonómico de Inundaciones tienen la opción de tomar la decisión por acción o por inacción, por activa o por pasiva, de asumir o no asumir la dirección de la emergencia. En el caso de esta DANA al presidente de la comunidad valenciana de forma pasiva le corresponde la dirección del Plan en tanto en cuanto no se declare la situación 3, pero de forma activa mediante decisión puede tomar la decisión de traspasar la dirección del Plan al Ministro del Interior del gobierno de Estado, pero mientras no adopte esta acción de decidir el traspaso al Estado, en principio la dirección del Plan sigue permaneciendo en su gobierno. Pero, por otra parte, el ministro del Interior también tiene la capacidad de imponer su criterio de forma activa tomando la decisión de asumir la dirección de la emergencia. Es curioso que no esté establecido un mecanismo de intermediación en que de forma conjunta se adopte una decisión al respecto. Debería existir el nivel dos y medio de emergencia o aclarar el nivel 3 para evitar una situación compleja como que ambas partes quieran la dirección del Plan o por el contrario que ninguna de las partes quiera dirigir la emergencia, lo que afortunadamente no hemos vivido, pero podría ocurrir.
Estamos por tanto ante una legislación con una clara laguna que no aclara cómo se debe actuar ante determinados supuestos. Precisamente la planificación de emergencias exige que se haya pensado de antemano ante el mayor número de escenarios posibles y estas situaciones que se comentan en este artículo no están previstas.
Hay que establecer en la legislación que regula las situaciones de emergencia criterios más claros de gestión de emergencias que propicien la máxima colaboración institucional y que eviten pugnas políticas.
En otro artículo abordaré si políticos sin ninguna cualificación, capacidad ni experiencia han de ser nombrados responsables de dirigir los planes de emergencia en las catástrofes.
Legislación de declaración de emergencia de interés nacional
La Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el Riesgo de Inundaciones de 1995 (publicada con el Rango de Resolución de un acuerdo del Consejo de Ministros) clasifica las fases de la emergencia en su artículo 2, determinando son las cuatro situaciones para que todos los planes de inundaciones de todas las administraciones sigan el mismo patrón.
- Situación 3. Emergencias que, habiéndose considerado que está en juego el interés nacional, así sean declaradas por el/la Ministro/a de Interior.
Plan Estatal de Protección Civil ante el riesgo de inundaciones de 2011 (publicada con el Rango de Resolución de 2 de agosto de 2011 de un acuerdo del Consejo de Ministros) clasifica las fases y se detalla el procedimiento para realizar la Declaración de emergencia de interés nacional:
Cuando la emergencia reúna, o pueda reunir las características de catástrofe o calamidad pública, por el número de víctimas y daños ocasionados, el/la Ministro/a del Interior podrá declarar la Emergencia de Interés Nacional por iniciativa propia o a instancias de:
- Los órganos competentes de las Comunidades Autónomas afectadas.
- Los/las Delegados/as del Gobierno en las mismas.
Plan Especial Inundaciones de la Generalitat Valenciana. Revisión 01/04/2018.
- Corresponderá a la Generalitat Valenciana, la dirección del presente Plan en las emergencias declaradas de situación 0, 1 y 2.
- En la dirección de las emergencias, cuya competencia corresponda a la Generalitat Valenciana, el Director del Plan será el Conseller competente en materia de Protección Civil y Emergencias, que asumirá las funciones de Mando Único, de acuerdo con lo establecido en el art. 19 de la LPCGE (Ley de Protección Civil del Gobierno del Estado).
- Situación 3: Emergencias que, habiéndose considerado que está en juego el interés nacional, así sean declaradas por el Ministro de Interior. En esta situación la dirección del Plan corresponderá a la persona designada por el Ministro del Interior.
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Con la intención de aportar algo mas:
La evolución de las emergencias es progresiva, creciente y gradual, de abajo a arriba, de menos a más (salvo explosiones, detonaciones, bleves…o similares) sobre todo en las de geometría abierta como las inundaciones, los terremotos o los incendios forestales, es decir su gestión se sustenta en una planificación teórica y en unos protocolos a seguir, lógicos, preestablecidos y secuenciales.
De la misma manera, la declaración de las situaciones operativas de un plan de emergencia es escalonada, creciente o decreciente, según la situación.
La dimensión y virulencia de esta catástrofe de Valencia supera a priori todos los planes de emergencias, previsiones y protocolos preestablecidos. No cabe duda que aún superándose la situación, la planificación correspondiente ha de aplicarse obligatoriamente.
Si bien el paso de las situaciones 0-1-2 es habitual y suficientemente ejercitado, la frontera entre la 2 y 3 es considerable en emergencias, no se ha realizado nunca (salvo los simulacros realizados anualmente por la UME) y por tanto operativamente es cuando menos, comprometido en situaciones extremas.
La declaración de Nivel 3 no tendría por qué dificultar la gestión de la catástrofe ya que, por una parte, el Estado asume el Mando único, pero integraría todo el dispositivo de protección civil que ha implementado la comunidad autónoma en su nivel 2. Todos los recursos autonómicos continuarían con la misión que tenían definida, mientras que el Estado sumaría estructura de coordinación y recursos a lo ya establecido por la Comunidad Autónoma.
La imposición de esta situación dificultaría enormemente la gestión y resultados de la catástrofe pues ello supone que el Estado asuma el Mando Único en un territorio con infraestructuras que no conoce bien, una dinámica del mismo y su población y unos servicios de emergencias que han de reconocer todos los nuevos mandos y ángulos de autoridad que deben complementar, sustituir, solapar y/o relevar, a los establecidos desde el origen de la emergencia.
Este paso habría de hacerse obligatoriamente con consenso de las partes implicadas.
Como bien dices, por acción o por omisión, incumplen ambas partes, si no esta la norma bien definida.
También te digo, que en Andalucía, por Decreto 69/2024 de 4 marzo, se ha dado “medio paso” mas, el 2,5, la declaración de Emergencia de Interés general de Andalucía, donde el Presidente de la Junta, al frente del Gabinete de Crisis, consensuadamente dirigen el Plan. Ahora bien, la declaración de la situación operativa 3 sigue siendo ambigua, tanto en la normativa de la CCAA como en la del Estado.
Fernando Rodríguez Ruiz. Asesor Técnico Gestión Emergencias 112 Andalucía
Comparto tu explicación, Fernando,
Se debe realizar un esfuerzo legislativo para que las decisiones sean conjuntas y de consenso eliminando cualquier ambiguedad posible y buscando la máxima lealtad institucional.
Dentro de la complejidad de la catástrofe se puede falicitar la gestión de la emergencia cuando hay un espiritu colaborativo generalizado. Asi debería de ser, pero la terca realidad nos demuestra que puede no ser así.
En realidad las clasificaciones de nivel 0, 1 y 2 son para consumo interno, no hay mucho que explicar ni regular. La verdadera regulación debería ser no en base a situaciones o niveles sino estrictamente sobre la decalaración de interés general que es lo sustancial de la regulación, la madre del cordero.
La inutilidad de 17 autonomías queda demostrada una vez más, empezando por trocear la Ley: en este caso como en otros, más que por mejorar la atención de los ciudadanos se hace por tener más puestos en los que colocar inútiles con carnet. Unos personajes que NO saben ganarse el pan con el sudor de SU frente, sólo con el sudor del de enfrente. Soy hijo de emigrantes españoles y me crié en una provincia tan grande como España. Sólo se explica esto constatando que España es rica y tiene mucho dinero para mantener y favorecer el tener muchos políticos, que salvo honrosas excepciones, son analfabetos funcionales en todas las áreas y lo demuestran. Amén
José Luis, te voy a dar la razón en que España es rica, muy rica y en materia de emergencias riquísima, pero no es solo por tener muchos políticos.
Casi nadie hace estudios de costes y de derecho comparado con otros pasises de Europa, pero si se hicieran se podría demostrar que nuestro sistema de emergencias nos cuesta el doble per cápita que a cualquier otro país europeo. España tiene el país con más bomberos profesionales por habitante que Italia, Alemania, Dinamarca, Irlanda o Reino Unido, y por si fuera poco se han creado servicios de extinción de incendios forestales que ningun otro país tiene, duplicando los servicios y el gasto. Y el servicio de emergencias extrahospitalarias (ambulancias) que en el mundo lo gestionan los servicios de bomberos aquí está en manos del sistema sanitario (duplicado) ocupando médicos y personal de enfermería que no tenemos en los hospitales. En los aeropuertos tenemos a los bomberos aeropuertarios que bien podrían pertenecer a los servicios públicos de ayuntamientos o diputaciones.
Y no hablemos del coste de bomberos y ambulancias con sistemas de guardias que requieren entre 6 y 8 personas para cubrir un puesto de trabajo mientras que en Europa les llega con 4. Es cierto, José Luis, España es muy rica, y lo triste es que quienes se benefician de estas ventajas en vez de estar contentos y satisfechos, protestan. Probablemente me he quedado corto y el sistema hispánico de emergencias nos pueda costar 3 o 4 veces más que a cualquier pais de los que tenemos por el norte de los pirineos.
Voy a discrepar, en este caso y en todos aquellos en que una emergencia afecte a más de una comunidad autónoma o exista un riesgo significativo (alerta roja ) de afectar a más de una comunidad autónoma es un nivel 3 y por tanto si no se declara como tal es dejación de funciones y denegación de auxilio. Los cargos conllevan responsabilidades no solo sueldo y si no tienes los huevos/Ovarios para tomar la decisión no ocupes cargo.
La normativa esta pensada para ser ejecutada por personas normales con un interés por sus conciudadanos, no por políticos que venderían a su madre o dejarían abandonados a su suerte a personas y sus bienes por un simple cálculo electoral.
Perdonad si escribo bajo seudónimo pero interino no me puedo arriesgar a que me hagan una cruz en el tribunal de mi oposición.
A ver, señor anónimo,
espero que pronto sea fijo para pueda usted dar la cara y firmar debajo de lo que escribe.
Precisamente, la discusi´n que se plantea es siobre si se dene declarar la emergencia de interés nacional o no. Y no solo es una custrión territorail sino también competencial.
¿Cuando se ve desbordada una comunidad, cuando requiere recursos del Estado? ¿Acaso, la policía nacional, la guardia civil, el jercito, las carreteras nacionales, los ferrocarriles, los aeropuertos no son resursos del estado en todo momento, y no solo en las catástrofes? ¿Si se usan recuroso del Estado ya es una emergencia «nivel 3»? Permitame discrepar.
Si usted tiene un problema en su vivienda, una situación de emergencia (un incendio o una inundación) y pide a yuda a sus vecinos y le suministran materiales, ¿la emergencia pasa a ser competencia de la comunidad de propietarios? Yo creo que no.
La gestión de emergencias no es cuestión de genitales masculinos o femeninos, es cuestión de estudio, planificación, conocimiento y experiencia.
Por otra parte, las leyes establecen unos procedimientos y no parece razonable acusar de denegación de auxilio a quienes la cumplan, como en este caso a los responsabes autonómicos por no solicitar la declaración de la emergencia de interés nacional, ni al ministro del Interior por no declararla.
En cuanto a la normativa de emergencias a la que nos estamos refiriendo tan solo dice los cargos de quienes tienen determinadas atribuci¡ones, no habla de ninguna característica personal sobre su normalidad.
Saludos,
En esta DANA hemos observado cómo, de varias Comunidades Autónomas afectadas, con recursos muy distintos, tan solo una ha presentado serios problemas de inicio y continuación en la atención a la emergencia y sus consecuencias.
Por consiguiente, entiendo que, de haberse dado una situación que desbordara la capacidad de todos los territorios afectados, sí estaríamos ante un problema, digamos, «federal».
Pero no ha sido el caso.
En Valencia debería haber funcionado no solo la Legislación vigente en materia de protección civil, sino su Ley autonómica de emergencias. Y no lo hizo. Empezando por un mando único que debería haber actuado desde el inicio, estuviera quien estuviera presente en ese momento. Y no lo hizo.
El estado, además, no debe invadir competencias mientras haya en el gobierno autonómico alguien capacitado para solicitar ese relevo. Y no lo hizo.
Otra cuestión es que el estado central aporte medios, tanto financieros como personales y materiales si es requerido. Pero eso es solidaridad y no gestión.
Carlos, tan solo quiero añadir a tu párrafo final, que la aportación, contribución o colaboración con medios desde el Estado, o desde otras CCAA no tiene que porque ser solidaridad, ha de formar parte de la gestión planificada de la emergencia. De las seis partes en que yo divido una emergencia la de «impacto», la de «intervención o respuesta», la de «post emergencia» y la de «rehabilitación» deberían estar planificadas en la fase de «predicción o prognosis». No deben estar pendientes de la solidardad de los demás. En otro artículo habrá que tratar del necesario «Plan de recepción de ayuda» en las emergencias que nadie tiene. Y por eso pasa lo que pasa.
Saludos,
Hola Javier, ¡Muchas gracias por la respuesta!
Perdón, pero al informar «solidaridad» me refiero al aporte común o colectivizado de medios o recursos recaudados vía impuestos hacia una zona afectada. Por separarlo de la gestión, local, que sí debe ejecutar planes previamente establecidos y adaptarlos a las necesidades emergentes en el momento.
El quid de la cuestión que planteas en el artículo no reside en los recursos, sino en la gestión de la emergencia propiamente dicha. Estamos de acuerdo. Lo ha comentado también con claridad Fernando Rodríguez cuando apuntó que debiera evitarse «…el Mando Único en un territorio con infraestructuras que no conoce bien, una dinámica del mismo y su población y unos servicios de emergencias que han de reconocer todos los nuevos mandos y ángulos de autoridad que deben complementar, sustituir, solapar y/o relevar, a los establecidos desde el origen de la emergencia.»
Abordar la situación desde una administración cercana, que conozca el territorio, los efectivos de partida, tenga los contactos, etc. considero que es lo más adecuado y más aún si tiene el manual de instrucciones, lo ha estudiado y aprendido y le sirve no solo para controlar el pánico, sino también a modo de checklist con la que no dejar nada en el tintero.
Lo mejor que podemos hacer ahora es aprender del desastre. Algo que no acabó un 29 de octubre, porque aún siguen muchos afectados pendientes del necesario cumplimiento por parte del seguro.