Tras las trágicas inundaciones del Levante español se está hablando mucho del nivel 3 de las emergencias y si se debería haber declarado o no y quién debería haberlo hecho. Vamos a intentar aclarar algunos conceptos sobre esto.
Autor: Javier Larrea. Presidente del Observatorio de Prevención de Riesgos y Accidentes
Publicación: Web OPRA www.opra.info • 4 de noviembre de 2024
Explicación resumida y sencilla
Empiezo por aclarar que el concepto “nivel” para categorizar las emergencias no aparece en la legislación estatal de aplicación. La legislación del Estado de protección civil y de inundaciones se refiere a esta situación como “emergencia de interés nacional”.
La legislación epañola establece 4 situaciones de emergencia en relación con las inundaciones (del 0 al 3) siendo la Situación 3 la de las emergencias que, habiéndose considerado que está en juego el interés nacional, así sean declaradas por el/la Ministro/a de Interior. Así que lo se viene en llamar nivel 3 se refiere a la Situación 3 (situación que nunca en la historia ha sido declarada en España).
Así pues la declaración de interés nacional (la que están llamando nivel 3) la debe declarar el Ministro de Interior (no el presidente del Gobierno ni el Consejo de Ministros) por iniciativa propia o a instancias de las CCAA afectadas o por los delegados del Gobierno.
En estas inundaciones esta declaración de emergencia de interés nacional no ha sido solicitada por la Comunidad valenciana ni ha sido impuesta por el ministro del Estado.
¿Se debería haber declarado la emergencia de interés nacional?
Son muchas las voces que lo han reclamado y voy a explicar por qué no debe hacerse a la ligera.
Los que entendemos un poco de gestión pública de emergencias sabemos que asumir el mando de la dirección de una emergencia de este tipo como las inundaciones de Valencia supone asumir la coordinación de todos los servicios de una CA en una situación catastrófica, lo que es algo muy complejo que no se ha hecho nunca, no se tiene experiencia y el Estado no tiene capacidad. Además hay que hacerlo en las primeras horas del inicio de la inundación, no tras una semana, cuando ya solo se pueden recoger cadáveres. La urgencia ha de tener como objetivo salvar vidas.
Es de aplicación en este caso lo que dice la Ley del Sistema Nacional de Protección Civil de 2015 que reconoce en su preámbulo que se dan “ineficiencias causadas principalmente por las dificultades de coordinación de un sistema abierto, flexible y con múltiples actores y niveles de actuación y, en consecuencia, de reconocida complejidad”. Esto es absolutamente cierto.
Imponer una declaración de Interés Nacional (lo que se llama nivel 3 en las tertulias) a una CA que no la ha solicitado, o sea en contra de su voluntad, sería un caos inmanejable.
Asumir la dirección de la emergencia no es solo movilizar a todo el ejército. Es dirigir todos los servicios públicos de la CA desconociendo la cantidad y caraterísticas de sus recursos, sus capacidades, sus jefaturas, etc. Coordinar desde Madrid los efectivos de intervención en emergencias de una CA: bomberos, sanitarios, policías locales, protección civil, servicios de limpieza, de infraestructuras, circulación, transporte público, sistema sanitario, hospitales, forenses, servicios sociales, servicios de alumbrado, agua, alcantarillado, alojamiento para damnificados, recogida de residuos, basuras, hacerse cargo del avituallamiento de alimentos y artículos de primera necesidad, gestionar el inmenso voluntariado necesario en esa situación, funerarias, tanatorios, cementerios, etc., etc., no es nada fácil. Y a esto hay que añadirles los servicios provinciales y los municipales de los ayuntamientos implicados. Gestionar una emergencia no es envíar al ejército en tropel, es muchísimo más.
¿Qué se debe hacer?
Lo único razonable es que la CA valenciana y de acuerdo con el Estado decidiesen gestionar conjuntamente la emergencia de mutuo acuerdo previa petición de la CA afectada. Ese es el camino, una vía que tenga como objetivo la rápida resolución de la emergencia.
Quienes dicen que el presidente del gobierno tenía que declarar el nivel 3 unilateralmente no saben lo que dicen. Además, no hay atribución legal de esta función o competencia al Presidente del gobierno, la declaración del interés nacional corresponde al Ministro de Interior.
¿Podría haberse hecho algo más desde el Estado?
Sin duda sí, pero este artículo no es para criticar a nadie (lo trataremos más adelante) sino para explicar exclusivamente lo relacionado con la declaración de la emergencia de interés nacional (llamada nivel 3).
Ojalá se alcance una gestión óptima de los recursos con una buena coordinación de los servicios públicos y privados para atenuar el sufrimiento de los ciudadanos. ¡Y que sea pronto!
A continuación, si te interesa, puedes leer una explicación mas amplia con aspectos técnico-juridicos más completos
La legislación aplicable es la Ley del Sistema Nacional de Protección Civil y el Plan Estatal de Protección Civil Ante el Riesgo de Inundaciones que tiene su origen en la Directriz Básica de Planificación ante el Riesgo de Inundaciones.
La Ley del Sistema Nacional de Protección Civil de 2015 recoge en su artículo 28 la definición de las emergencias de interés nacional estableciendo que son:
- Las que requieran para la protección de personas y bienes la aplicación de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio. (No viene al caso pues está más pensada para situaciones de orden público que para situaciones catastróficas).
- Aquellas en las que sea necesario prever la coordinación de Administraciones diversas porque afecten a varias Comunidades Autónomas y exijan una aportación de recursos a nivel supraautonómico.
- Las que por sus dimensiones efectivas o previsibles requieran una dirección de carácter nacional.
La misma Ley en su artículo 29 establece que “(…) corresponderá la declaración de interés nacional al titular del Ministerio del Interior, bien por propia iniciativa o a instancia de las Comunidades Autónomas o de los delegados del Gobierno en las mismas. Cuando la declaración de emergencia de interés nacional se realice a iniciativa del Ministerio del Interior, se precisará, en todo caso, previa comunicación con la Comunidad Autónoma o Comunidades Autónomas afectadas, por medios que no perjudiquen la rapidez de la declaración y la eficacia de la respuesta pública.”
Está claro por tanto que la declaración de emergencia de interés nacional (hoy en Valencia) puede ser realizada por el Ministro de Interior, pero ahondemos un poco más en la legislación vigente.
Por otra parte, tenemos la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el Riesgo de Inundaciones de 1995. Esta Directriz clasifica las fases de la emergencia en su artículo 2, determinando cuáles son las cuatro situaciones preceptivas para que todos los planes de inundaciones de todas las administraciones sigan el mismo patrón:
Situación 0. Las informaciones meteorológicas e hidrológicas permiten prever la inminencia de inundaciones en el ámbito del Plan, con peligro para personas y bienes.
Situación 1. Se han producido inundaciones en zonas localizadas, cuya atención puede quedar asegurada mediante el empleo de los medios y recursos disponibles en las zonas afectadas.
Situación 2. Se han producido inundaciones que superan la capacidad de atención de los medios y recursos disponibles, además, los datos pluviométricos e hidrológicos y las predicciones meteorológicas permiten prever una extensión o agravación significativa de aquéllas.
Situación 3. Emergencias que, habiéndose considerado que está en juego el interés nacional, así sean declaradas por el/la Ministro/a de Interior.
Esta clasificación es la misma y con la misma nomenclatura que posteriormente recoge el Plan Estatal de Protección Civil ante el riesgo de inundaciones.
Aparentemente, según lo expuesto en la situación 3 de la Directriz Básica de inundaciones el/la Ministro/a puede declarar de facto esa situación. Puede parecer sencillo, pero no es tan fácil, en el Plan Estatal de Inundaciones de 2010 se detalla el procedimiento para realizar la Declaración de emergencia de interés nacional:
Cuando la emergencia reúna, o pueda reunir las características de catástrofe o calamidad pública, por el número de víctimas y daños ocasionados, el/la Ministro/a del Interior podrá declarar la Emergencia de Interés Nacional por iniciativa propia o a instancias de:
- Los órganos competentes de las Comunidades Autónomas afectadas.
- Los/las Delegados/as del Gobierno en las mismas.
La declaración de la emergencia de interés nacional será inmediatamente comunicada a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas afectadas, a los/las Delegados/as del Gobierno en las mismas, al Centro Nacional de Gestión de Situaciones de Crisis a través del Departamento de Infraestructura y Seguimiento para Situaciones de Crisis, y a la persona que ocupa el cargo de General Jefe de la Unidad Militar de Emergencias sobre el que recaerá la dirección y coordinación operativa de las actuaciones a realizar (en un próximo articulo habrá que hablar sobre este último punto que es la madre del cordero en la emergencia nacional).
Mis mejores deseos para que la población afectada se recupere cuanto antes de esta desgracia y se adopten las medidas para que nunca vuelva a ocurrir la fatalidad de que se produzcan estas muertes evitables.
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Muchas gracias por la publicación de esta información clara y comprensible para la
ciudadanía. Es un oasis en medio de
tanto ruido y sesgo mediático.
Yo, creo qué el presidente de la CCAA afectada es el que tiene que pedir ayuda al estado CCAA colindantes y yodo lo qué les pueda ayudar, y no rechazar las ayudas de otras comunidades qué no son de su marca, ayudas extranjeras, etc. Eso es de inconscientes, chulos y que les importa un pepino sus ciudadanos Como siempre han hecho, echar la culpa a los demás.Los otros con las orejas agachadas, pero metiendo cizaña como no saben hacer otra cosa.¿porque?. Porque son unos cobardes y sobre todo su jefecillo qué creo qué le quedará poco como a la de Sodupe. Un abrazo a todos lo qué lo están sufriendo, que les consigan pronto todo lo que necesitan. Adios y suerte.
me parece muy bien el comentario, pero he de añadir que cuando no sucede nada todos son muy valientes, listisimos, y machisimos…….pero ante la adversidad nacen las cobardias y el echarles la culpa a otros…..muy propio de guarderias infantiles. Hay demasiados puestos de alta responsabilidad en manos de los compis de pupitre y politicos y demasiadas responsabilidades cedidas a los aytos. como primer eslabon …hasta llegar a los altos de las comunidaddes
Está claro, José Luis, que tendrían que ser exquisitos en los nombramientos de algunos cargos. Resultan clave en que la resolución de las emergencias sea satisfactoria.
Saludos,
Gracias
Prevenir también es no construir viviendas en zonas de peligro de inundaciones com cerca de ríos aunque nunca bajé agua.
Procurar la vegetación en las montañas de alrededor.
Qué los servicios de emergencia establecidos ,ningún gobierno de turno los pueda quitar.
No a las barreras artificiales.
Javier muchas gracias por tu explicación clara y comprensiblee me ha encantado tus explicaciones concisas como construir viviendas en zonas de peligro de inundaciones cerca de ríos.
Vivimos en Hondarribia y la primera vez que vayamos a Bilbao te llamaré para recordar viejos tiempos Un fuerte abrazo eres un crack
Gracias Javier por las explicaciones y por la apertura de este foro.
Creo que queda mucho camino por delante, creo que hay mucho, muchisimo, margen de mejora con: prevención, recursos y gestion de recursos.
La burocracia suele ser justificacion o se puede utilizar como disculpa de inoperabilidad.
Muchas gracias Javier por tu artículo en este momento de tanta desazón.
Estoy muy de acuerdo con lo que expones y con la enorme dificultad de declarar el interés nacional sin el concurso de la Comunidad Autónoma, introduciendo disfunciones añadidas a las de la propia emergencia y originando además una enorme dificultad en la transferencia del mando a la UME como se constató en los diferentes ejercicios realizados en distintas Comunidades Autónomas. Aunque es obvio, recuerdo que estamos en el ámbito de una emergencia de Protección Civil que debe respetar en toda su gestión la legalidad vigente y que sin duda será analizada por los tribunales que correspondan.
Me gustaría resaltar además que la Comunidad Autónoma (CA) como directora de la emergencia puede disponer de las capacidades de la Administración del Estado (AE) que considere necesarias, incluso de las del Mecanismo Europeo de PC y otras agencias internacionales mediante la solicitud desde el CECOPI al CENEM (Centro Nacional de Emergencias). Hay mucha regulación y procedimientos consolidados, aunque siempre pueden surgir discrepancias, y por supuesto todo sea mejorable.
Tenemos múltiples ejemplos de gestión coordinada CA/AE en emergencias de protección civil, con dificultades, pero sin estridencias y resultados reseñables, como la erupción del volcán de La Palma, el sismo de Lorca, epidodios de nevadas, Filomena, inundaciones del Ebro, incendios forestales de todo tipo, accidentes mayores, inundaciones de Biescas, Badajoz, … en las que nunca se ha declarado el interés nacional. En todas ellas ha prevalecido la colaboración, la unidad y la gestión técnica avalada por las autoridades políticas correspondientes, que no lo olvidemos, son las que deciden.
¿Está sucediento esto en la Comunidad Valenciana? ¿Qué hace la actual emergencia diferente de las gestionadas hasta ahora? ¿Hay interferencias políticas? ¿Quién está generando el ruido? Estas preguntas y muchas más habrá que resolver en una emergencia que ha puesto a la luz que el Sistema Nacional de Protección Civil es muy vulnerable si no existe lealtad institucional en todos los sentidos. Y esa vulnerabilidad no se resuelve con la declaración del interés nacional, es más, podría llegar a ser totalmente contraproducente. Declaración complejísima de llevar a efecto y que habría que hacer cumpliento lo previsto en el fundamento jurídico 10 de la STC 1880/2016 a la Ley del Sistema Nacional de Protección Civil. ¿Tan importante es la declaración cuando hay alrededor de 200.000 ciudadanos esperando una respuesta efectiva? Francamente creo que no.
Desde aquí mas sentido pésame a los familiares de los fallecidos, mi recuerdo para todos aquellos que están sufriendo en la Comunidad Valenciana y mi reconocimiento a todas las personas y organizaciones que están trabajando en la emergencia.
Espero con gran interés el artículo sobre la actuación de la autoridad estatal de protección civil.
Gracias por tu comentario, Emilio,
Comparto el sentido de tus palabras fruto de tu experiencia. Tus preguntas tienen mucha enjundia!
En cuato a los «niveles» la emergencia, tenemos pendiente de crear el «nivel dos y medio» que es el que tú apuntas y se ha puesto en práctica otras veces.
La coordinación no la hacen los planes por escrito, que tan solo son una herramienta, aunque importante si se ha pensado y diseñado bien. La coordinación en las emergencias la hacen las personas que están al frente de la direccón de la emergencia. Estas personas necesitan conocimiento y experiencia.
No me voy a extender en esto y para ilustrarlo voy a poner un ejemplo: si queremos poner en marcha un equipo de ciclismo y tener cierto éxito, no debemos poner a dirigirlo y a entrenarlo a Rafa Nadal por muy buen tenista que sea, y mucho menos a un amigo de Nadal que ha ido con él a muchos partidos y por lo tanto se le supone que sabe mucho de deportes. Creo que se me ha entendido.
Saludos,
Gracias Javier.
Sin duda las personas, su talante, su conocimiento y su experiencia marcan la diferencia en la gestión. Y siempre, pero en este caso más aún, se necesita el mejor equipo.
En efecto, la situación de «nivel 2 y medio» aunque no está regulada oficialmente se utiliza cuando de constituye el CECOPI (Centro de Coordinación Operativo Integrado) en el que se integran todas las administraciones.
En la «Guía de organización operativa estatal para la respuesta inmediata ante emergencias de Protección Civil» que se puede consultar en https://www.interior.gob.es/opencms/pdf/archivos-y-documentacion/documentacion-y-publicaciones/publicaciones-descargables/proteccion-civil/Guia_de_organizacion_operativa_estatal_emergencias_proteccion_civil_12619055X_web.pdf
se puede ver el organigrama de la Situación 2(+) en la pág. 28 y en las págs. 26 y 27 el texto explicativo correspondiente. Todo el documento aclara mucho sobre los procedimientos de coordinación en emergencias.
Un saludo.
Demasiada ingenieria de delegacion de competencias y disolucion de responsabilidades de los politicos, salvo para no hacer nada . Y asi conseguir que nadie sea culpable, salvo algun Tecnico que pillen desprevenido
Gracias por la información. Yo creo que sí que es muy importante no perder el norte y saber que hay gente en apuros y hay que ayudarla con mucha urgencia, y no podemos perdernos en historias de si son muchos los medios o no. Si hay que ir a pie desde donde sea que sea así. No hay colapsos y hay gente dispuesta a ayudar, aunque sea solo con su presencia. Y esto tenía que estar más que previsto. Transmitir a la gente que el protocolo tal… da mucha rabia. Es como pensar que si una mujer se va a caer en un pozo no puedo agarrarla por la cintura para salvarla, porque no puedo tocarla sin su consentimiento. Es tan de sentido común que no me extraña la indignación.
Y para llevar víveres, medicinas, palas… un helicóptero también colapsa el tráfico?
Ni idea quieren tener del efecto tranquilizador que para la gente tiene ver que vienen a ayudarles.
Sobre el paso del tiempo y el hecho de que tras una semana no tenga sentido tiene sus matices. Hay gente muy necesitada de medicamentos, de diálisis, de comida… Cuidado porque no todos los cadáveres los provoca la inundación de forma directa.
Que fácil es teorizar con protocolos cuando no tienes apuros de verdad. Que poco sentido común.
**Buenos días / Bon día.**
Es evidente que la raíz del problema se encuentra en la estructura de mando. Al estar compuesta por políticos, las decisiones no se toman desde una perspectiva operativa ni se prioriza la asistencia inmediata a la población. La transición a la situación 3 podría haber sido implementada por ambas partes, pero siempre bajo el «máximo consenso posible». Sin embargo, como es bien sabido, alcanzar un consenso en una sociedad tan polarizada resulta complicado.
Desde un enfoque de prevención, es fundamental que el mando esté en manos de personal técnico altamente cualificado, designado a través de un proceso consensuado y adecuado, en lugar de ser nombrado arbitrariamente. Esto incluye al general de la UME, cuya designación debería ser realizada por el parlamento mediante una mayoría cualificada, en lugar de depender del consejo de ministros. En resumen, el problema radica en una gestión inadecuada llevada a cabo por políticos, en lugar de ser abordado por expertos técnicos.
MUCHOS ANIMOS Y VISCA VALENCIA
pd/ es una opinión personal del que suscribe
Muy de acuerdo. Por desgracia la política está por encima de los criterios técnicos. De hecho tenemos reglamentos técnicos cuya interpretación depende de la comunidad autónoma. Con eso está dicho todo.
Muy buenas tardes :
Después de leer su artículo sobre nivel 3 , permítame decir que no estoy de acuerdo con Uds en absoluto.
Soy especialista en gestión de emergencias y no en prevención de riesgos laborales ,aunque también estoy titulado en este campo.
Cuando curse mis estudios en emergencias me tocó tanto estudiar grandes catástrofes como en Nepal o accidentes quimicos en pakistan.
Para empezar quiero dejar claro , que lo que ha estado meridianamente limpio es la cobardía y la incapacidad de los cargos politicos, para asumir la responsabilidad debida como las funciones en los desastres de la Dana de Valencia .
Además de la total incapacidad e ineptitud de los responsables .
Desde hace años , tanto las leyes como los protocolos de actuación en grandes desastres en España están completamente obsoletos.
Me gustaría saber quienes fueron los miembros del gabinete de crisis creado tras la Dana, y su capacidad y experiencia. Asi como los miembros del puesto de mando que fueron los primeros en tomar la iniciativa .Todo ha sido un autentico desastre y ha dejado bien claro la incapacidad y falta de preparación de los que asumian tanto los cargos y responsabilidades,
Hasta que no llego la UME ,todo fue una auténtica locura, descoordinación y caos apocalíptico .
He sido voluntario de Cruz Roja Española durante 40 años,y he visto verdaderas desgracias.No teniamos medios pero si voluntad y coordinación.
Hoy en día hay medios técnicos , mecánicos, personal y todo fue un verdadero desastre .
En Eslovenia a los dos dias ya estaba declarado el estado de emergencia, con 70 muertos.
Y aquí todos paralizados sin asumir lo que debían de asumir , e impidiéndo ayudas , tanto de bomberos franceses , como de la union Europea.
Debería remorderles la conciencia hasta el ultimo dia de su vida. Tanto a los políticos , como a mandos de las instituciones.
Podría hablar largo y tendido de todo lo que he visto,pero siento vergüenza ajena de todo lo que he visto.
Saludos cordiales.
Angel Lopetegui Zaldúa
Después de ver sobre el terreno lo acontecido en la huerta sur de Valencia estoy en condiciones de trasladar lo que pienso:
En primer lugar hay que recordar que contra la naturaleza no se puede ir. Siempre recupera su sitio, y siempre nos ganará. Haber visto puentes calculados y ejecutados correctamente, o casas «de las que se hacían antes» con medio metro de espesor de ladrillo macizo y que habían aguantado dos riadas anteriores, que han colapsado, lo demuestran. Y no por ello hemos de dejar de hacer las cosas aún mejor todavía, como lo hacemos con los cambios continuos de las normativas que regulan la construcción en pro de buscar la máxima seguridad.
Los planes de emergencia FUNCIONAN, si, y lo digo en mayúsculas. La planificación de emergencias ha permitido que los recursos de emergencia funcionen, desde la fase de prealerta. Lo que NO FUNCIONA, son las trabas que se ponen a diario a los miles de profesionales que trabajamos en la prevención de este tipo de desastres, viendo como estudios, informes, y propuestas de mejora caen en saco roto, por no decir la dotación en inversión y recursos humanos en este aspecto. Lo he comprobado, viendo puestos de mando, centros de recepción de medios, albergues instalados, … como nos enseñan a planificar, pero tristemente, no disponían de especialistas suficientes para gestionarlos. Ver un PMA que gestiona a 1000 bomberos sólo con una dotación de un oficial y un suboficial que hacen jornadas de 24h después de 8 días de emergencia hace que pensar,…, y afortunados son de disponer de estos especialistas, porque media España ni los tienen. Y auguro que éste aspecto no va a cambiar, porque hablar de mejorar los recursos es caro, y solo unas pocas comunidades autónomas están por la labor, BRAVO por ellas, porque las he podido ver insitu allí, organizando bien y resolviendo la emergencia en sectores completos de trabajo, con su estructura de gestión y mando, funcionando como un reloj.
Los servidores públicos han demostrado con creces su premisa de DEBERSE AL CIUDADANO, y no solo hablo de servicios de emergencia, hablo de administrativos, personal auxiliar, mecanicos, empleados de pabellones de deportes…. O lo que hiciese falta, metidos en el lodo como uno más, y dando lo mejor de si mismos. Pero me consta que a algunos de ellos, pese a estar especializados, se les ha puesto pegas para trabajar.
Y si los anteriores han demostrado estar a la altura, podemos decir que los ciudadanos han dado una muestra de solidaridad increíble 👏🏻👏🏻👏🏻, me quito el sombrero . Lastima que ese potencial, no este aprovechado al 200%, ya que falta en este sentido organización, ¡y mucha! Se debe pensar para próximas ocasiones como gestionar ese inestimable recurso.
Ver cómo los afectados hacen de tripas corazón, ayudando todos a una, a pesar de perderlo todo y con una sonrisa en la cara, te pone los pelos de punta. «Resiliencia» lo llamamos. Pues esa resiliencia corre por las sangres Valencianas a más velocidad que la propia riada.❤️. Increíble.
Lo más triste es que volverá a pasar, y no podemos evitarlo, es así, y si no es una riada será un Tsunami u otro fenómeno natural o antrópico.
¿Estamos preparados? ¿Estamos dispuestos a aprender de nuestros errores?