Todavía colea en España la discusión sobre quién tendría que haber dirigido la emergencia en la DANA de Valencia, si el Estado o la Generalitat Valenciana. Como una catástrofe de este tipo puede volver a ocurrir en cualquier momento voy a dar un repaso a la legislación existente sobre las alternativas que se presentan. Autor: Javier Larrea. Presidente del Observatorio de Prevención de Riesgos y Accidentes Publicación: Web OPRA www.opra.info • 7 de abril de 2025 En el artículo Las emergencias de nivel 3 en inundaciones ya expuse lo que decía la legislación vigente por lo que no lo volveré a detallar y tan solo expondré un resumen para mostrar las deficiencias de la legislación existente. (Puedes consultar la Legislación de declaración de emergencia de interés nacional al pie del artículo). Qué dice la legislación En resumen, tanto la legislación general de Protección civil como la referida a las inundaciones tanto del Estado como de la Comunidad de Valencia deja claro que la dirección del Plan en las emergencias declaradas de situación 0, 1 y 2 corresponde a la Generalitat Valenciana y que en las declaradas como situación 3, emergencias que habiéndose considerado que está en juego el interés nacional, la dirección del Plan corresponderá al Ministro del Interior. La situación 3 (nivel 3), emergencia de interés nacional podrá ser declarada por el/la Ministro/a del Interior por iniciativa propia o a instancias de los órganos competentes de las Comunidades Autónomas afectadas o por los/las Delegados/as del Gobierno en las mismas. Cómo interpretamos la legislación y qué opciones nos da En una primera lectura parece que está bastante claro, situaciones 0, 1 y 2, la dirección del Plan corresponde a la Comunidad autónoma; en Valencia y en estas inundaciones catastróficas a la Consejera de Interior y Emergencias, porque no se ha solicitado ni declarado la situación 3 de interés nacional. Pero, como nos han demostrado los acontecimientos, la realidad es que se ha producido un gran debate nacional sobre si se tenía que haber solicitado o declarado o no la situación 3. En realidad, esta discusión surge cuando una emergencia pueda ser calificada como situación 3 (nivel 3) o no. Es aquí donde nuestra legislación hace agua y se nos presenta como ambivalente, pues se nos ofrecen diferentes posibilidades:

1. La dirección del Plan corresponde de oficio al gobierno de la Comunidad autónoma. Todos aceptan de buen grado y se mantiene el máximo grado de colaboración posible. Ni se solicita ni se declara la situación 3.
2. La presidencia de la comunidad puede decidir solicitar la declaración de la situación 3, lo que supone traspasar la dirección del Plan al ministro del Interior y este lo asume. Pero, al menos en el plano teórico también existe la posibilidad de que el ministro del Interior no acepte la declaración de interés nacional.
3. El ministro del Interior decide declarar la situación 3 de emergencia de interés nacional por propia iniciativa y asumir la dirección del Plan en contra del criterio del presidente de la comunidad que habría decidido no trasladar tal responsabilidad. Sería una especie de aplicación del artículo 155 de la Constitución.
4. La delegación del Gobierno en Valencia (que depende orgánicamente del Presidente del Gobierno) solicita al ministro del Interior la declaración de la emergencia de interés nacional. En esta situación se pueden presentar varias opciones: que la Generalitat esté de acuerdo, o que no lo esté, y que el Ministro lo acepte o no.

Estamos ante una legislación ambivalente sobre quién debe dirigir la gestión de la emergencia en las catástrofes. Cuando decimos que algo es ambivalente, o que existe ambivalencia, estamos refiriéndonos a una situación, un elemento o una idea respecto a que se presentan dos interpretaciones, dos valores o dos tendencias, normalmente opuestas entre sí, al mismo tiempo. Ambivalente según la RAE quiere decir que algo tiene dos interpretaciones o valores, a veces opuestos. Los sinónimos de ambivalente son ambigüedad, duda, indeterminación o confusión y desde luego no son los mejores conceptos para poder interpretar una norma que debe ser aplicada en situaciones de emergencia. ¿Se puede cambiar algo? Así pues, me atrevo a afirmar que todas las leyes, normas y resoluciones que planteen esta ambivalencia, y todas aquellas que establezcan ese criterio de uno u otro sin fijar una jerarquía entre dos dualidades debe ser proscrita. No vamos a echar toda la culpa a los legisladores pues la DANA de Valencia ha sido el primer caso en que se ha producido esa discusión y por lo tanto se carece de práctica y experiencia. Pero en sucesivas ocasiones no podrán decir lo mismo, no podrán alegar ignorancia. Si vuelve a ocurrir sí habrá responsabilidad de unos legisladores o reglamentadores políticos y técnicos que han sido incapaces de prever que la regulación de la situación 3 (coloquialmente nivel 3) de interés nacional no dirime satisfactoriamente cuál ha de ser la decisión a tomar en una situación de emergencia ni por quién. Lo que equivocadamente se determina es una ambivalencia. Justo lo contrario de lo que cualquier responsable de emergencias sabe o debería saber sobre la gestión en una catástrofe:

• lo peor en una situación de emergencia es no tener ningún plan,
• lo segundo peor es tener dos planes.

Para nuestros gobernantes las emergencias son una asignatura María, se aprueba siempre y tiene poca importancia y para eso vale cualquiera. Quizás pueda producirse un pequeño cambio de mentalidad a partir de la imputación de la Consejera de Justicia y Administración Pública (obsérvese que ni siquiera llevaba el nombre de Emergencias en su cargo y sin embargo su sucesor ha pasado a ser conseller de Emergencias -por delante- e Interior). En la ambivalencia de si se declara la emergencia de interés nacional, planea una doble opción o dualidad sobre cada uno de las dos posibles personas actoras potenciales responsables de la dirección de la emergencia, pues la atribución de responsabilidad depende de cada uno de ellos. Tanto el/la titular de la consejería establecida en el Plan General de Inundaciones como en el Plan autonómico de Inundaciones tienen la opción de tomar la decisión por acción o por inacción, por activa o por pasiva, de asumir o no asumir la dirección de la emergencia. En el caso de esta DANA al presidente de la comunidad valenciana de forma pasiva le corresponde la dirección del Plan en tanto en cuanto no se declare la situación 3, pero de forma activa mediante decisión puede tomar la decisión de traspasar la dirección del Plan al Ministro del Interior del gobierno de Estado, pero mientras no adopte esta acción de decidir el traspaso al Estado, en principio la dirección del Plan sigue permaneciendo en su gobierno. Pero, por otra parte, el ministro del Interior también tiene la capacidad de imponer su criterio de forma activa tomando la decisión de asumir la dirección de la emergencia. Es curioso que no esté establecido un mecanismo de intermediación en que de forma conjunta se adopte una decisión al respecto. Debería existir el nivel dos y medio de emergencia o aclarar el nivel 3 para evitar una situación compleja como que ambas partes quieran la dirección del Plan o por el contrario que ninguna de las partes quiera dirigir la emergencia, lo que afortunadamente no hemos vivido, pero podría ocurrir. Estamos por tanto ante una legislación con una clara laguna que no aclara cómo se debe actuar ante determinados supuestos. Precisamente la planificación de emergencias exige que se haya pensado de antemano ante el mayor número de escenarios posibles y estas situaciones que se comentan en este artículo no están previstas. Hay que establecer en la legislación que regula las situaciones de emergencia criterios más claros de gestión de emergencias que propicien la máxima colaboración institucional y que eviten pugnas políticas. En otro artículo abordaré si políticos sin ninguna cualificación, capacidad ni experiencia han de ser nombrados responsables de dirigir los planes de emergencia en las catástrofes. Legislación de declaración de emergencia de interés nacional La Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el Riesgo de Inundaciones de 1995 (publicada con el Rango de Resolución de un acuerdo del Consejo de Ministros) clasifica las fases de la emergencia en su artículo 2, determinando son las cuatro situaciones para que todos los planes de inundaciones de todas las administraciones sigan el mismo patrón.

• Situación 3. Emergencias que, habiéndose considerado que está en juego el interés nacional, así sean declaradas por el/la Ministro/a de Interior.

Plan Estatal de Protección Civil ante el riesgo de inundaciones de 2011 (publicada con el Rango de Resolución de 2 de agosto de 2011 de un acuerdo del Consejo de Ministros) clasifica las fases y se detalla el procedimiento para realizar la Declaración de emergencia de interés nacional: Cuando la emergencia reúna, o pueda reunir las características de catástrofe o calamidad pública, por el número de víctimas y daños ocasionados, el/la Ministro/a del Interior podrá declarar la Emergencia de Interés Nacional por iniciativa propia o a instancias de:

• Los órganos competentes de las Comunidades Autónomas afectadas.
• Los/las Delegados/as del Gobierno en las mismas.

Plan Especial Inundaciones de la Generalitat Valenciana. Revisión 01/04/2018.

• Corresponderá a la Generalitat Valenciana, la dirección del presente Plan en las emergencias declaradas de situación 0, 1 y 2.
• En la dirección de las emergencias, cuya competencia corresponda a la Generalitat Valenciana, el Director del Plan será el Conseller competente en materia de Protección Civil y Emergencias, que asumirá las funciones de Mando Único, de acuerdo con lo establecido en el art. 19 de la LPCGE (Ley de Protección Civil del Gobierno del Estado).
• Situación 3: Emergencias que, habiéndose considerado que está en juego el interés nacional, así sean declaradas por el Ministro de Interior. En esta situación la dirección del Plan corresponderá a la persona designada por el Ministro del Interior.

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Ante algunas interpretaciones de que el término accidente estaba asociado con la inevitabilidad del accidente y proponen no utilizarlo, en octubre de 2024 decidí elaborar una encuesta propia sobre su significado en lengua española. Ahora publicamos los resultados de la «Encuesta sobre el significado de la palabra Accidente».

Autor: Javier Larrea. Presidente del Observatorio de Prevención de Riesgos y Accidentes
Publicación: Web OPRA www.opra.info • 2 de abril de 2025

Fueron tres los artículos que publicamos en septiembre de 2024 sentando los antecedentes de la discusión:

• Accidente (I): ¿Qué es? ¿Qué significa?
• Accidente (II): El término accidente en la investigación científica
• Accidente (III): ¿Alternativa a la palabra accidente?

Y en octubre se publicó en esta web el acceso a la encuesta sociológica con el objetivo de conocer lo que en realidad piensan las personas sobre la imprevisibilidad y evitabilidad de los hechos que son calificados de accidentes. Se trataba de sondear lo que la sociedad entiende por la palabra accidente y sobre todo saber si se cree mayoritariamente que los accidentes se pueden prevenir o no.

La encuesta

Se han obtenido 911 respuestas lo que ofrece un margen de error del 3% y un nivel de confianza del 97%.

La encuesta ha sido anónima, aleatoria y autoseleccionada, realizada por internet y comprende datos demográficos, y básicamente preguntas de opinión sobre el significado de la palabra accidente. Se ha contado con la plataforma de formularios de Google. Puedes acceder al Estudio en este enlace: https://opra.info/estudio-encuesta-sobre-el-significado-de-accidente/

Pero, si no quieres ver el estudio completo aquí te ofrezco una síntesis del resultado.

Perfil de encuestados

Las respuestas obtenidas han sido mayoritariamente de personas:

• Hombres (67%). El sector de seguridad y prevención de riesgos es muy varonil.
• Entre 30 y 64 años (77,4%).
• Que viven en pareja (85%) y con uno o dos hijos (66%).
• El 50% viven en ciudades de más de 100.000 habitantes.
• El 71% tienen estudios universitarios.
• El 53% no ha sufrido nunca un accidente grave.
• Un 45% ha tenido un familiar fallecido en accidente o accidente de gravedad.

Principales respuestas

De las preguntas realizadas he seleccionado las que consideró más significativas.

Si me informan adecuadamente de los peligros que tiene una acción, podría prevenir el accidente. ¿Estás de acuerdo?

Esta pregunta intentaba averiguar la percepción que tiene la sociedad, las personas, de la influencia que puede tener la información recibida sobre un peligro sobre las posibilidades de prevenir un accidente. Un 93% de las personas encuestadas han respondido que están de acuerdo en que la información puede prevenir el accidente. Me atrevo a especular que, si esta encuesta se hubiese hecho tras la DANA, lluvia torrencial, riada, inundación, catástrofe de Valencia, las respuestas afirmativas se hubiesen acercado al 100%, en que recibimos una clase práctica de cómo la información adecuada pudo prevenir muchas muertes. Las respuestas que no están de acuerdo son el 6,9%.

La mayoría de los accidentes se producen por no ser advertidos del peligro. ¿Estás de acuerdo?

Esta pregunta es parecida a la ya realizada sobre si te advierten de un peligro podrías evitarlo, pero aquí la pregunta es inversa, preguntando sobre si el accidente se produce por no ser avisado del peligro. En este caso el 17,1% responde no estar de acuerdo con que muchos accidentes se producen por no ser advertidos del peligro y un 82,9% afirman estar de acuerdo en la importancia de ser advertidos del peligro en la ocurrencia de los accidentes. Esta respuesta deja en evidencia a quienes sean responsables de advertir de los peligros a la sociedad y no lo hacen. Analizando este resultado tras haber pasado pocos meses de las inundaciones catastróficas de Valencia con más de 200 muertes resulta inevitable pensar en las conductas (cuando menos negligentes) de no haber avisado a la población y que habrían salvado muchas vidas.

La mayoría de los accidentes se producen por menospreciar el peligro. ¿Estás de acuerdo?

Esta pregunta se refiere a que una persona puede ser consciente de un peligro, pero se comporta con menosprecio del peligro por lo que es probable que al no tomarlo en consideración no adopte las medidas adecuadas de prevención para evitarlo. Un 87,4% está de acuerdo con lo expuesto en la pregunta y tan solo un 12,6% no se muestra de acuerdo en que menospreciar el peligro ocasiona la mayoría de los accidentes.

Los accidentes se pueden prevenir, es decir, los accidentes se pueden evitar. ¿Estás de acuerdo?

Esta pregunta es reiterativa, no solo porque se ha venido haciendo en la encuesta de varias maneras sino porque en este caso se plantea “prevenir” como sinónimo de “evitar”. Las respuestas a esta pregunta se pueden tomar como síntesis o conclusión de la encuesta:

El 82,3% de las personas que han respondido esta encuesta consideran que los accidentes se pueden prevenir, es decir que se pueden evitar. Más de cuatro quintas partes debería ser una mayoría contundente para dejar claro lo que la sociedad española entiende por la palabra accidente cuando habla en español, o sea que un accidente es un suceso que se puede evitar.

Conclusiones de la encuesta

Del análisis estadístico de la encuesta presento las siguientes conclusiones:

• No cabe duda de que una gran mayoría de la sociedad española, cuatro de cada cinco según esta encuesta, piensan que la mayoría de los accidentes se pueden prevenir.
• Así pues, el principal hallazgo de la encuesta es que las personas hispano hablantes entienden, interpretan y tienen interiorizado que los accidentes se pueden prevenir por lo que no hay razón alguna por la cual se deba iniciar un proceso de sustitución del término accidente. Más bien, los prevencionistas, debemos perseverar en llamar accidentes a los accidentes trasladando a la opinión pública que los accidentes se pueden evitar adoptando medidas de prevención.
• La reciente catástrofe de Valencia con un balance de más de 200 víctimas mortales tras las inundaciones sufridas como consecuencia de las lluvias torrenciales del día 29 de octubre de 2024 ha resultado una buena demostración de que si bien el fenómeno meteorológico no puede ser evitado, un aviso diligente trasladando la alarma a la población partiendo de una adecuada prognosis podría haber evitado una gran mayoría de las muertes. Recordemos que gestionar el riesgo es reducir y minimizar las consecuencias de la amenaza de un peligro.
• Con carácter general y amplio, acepto como definición simple de “accidente” la segunda acepción de la RAE eliminando su mención a las personas o cosas, que creo innecesaria, y queda así: un accidente es un “Suceso eventual e involuntario que produce un daño”. Quedan excluidos de esta definición los sucesos dolosos o intencionales.
• Esperemos con estos resultados se abandone el intento de sustitución de la palabra accidente que para la gran mayoría de la sociedad que se expresa en lengua española tiene un significado muy claro, sabiendo que los accidentes se pueden evitar. Y a la minoría que aún no lo sabe hay que enseñarles que gran parte de los accidentes se pueden prevenir.

[1] Fuente: Encuesta sobre el significado de la palabra accidente elaborada por Javier Larrea.

Estudio relacionado: Estudio-encuesta sobre el significado de “accidente”